· Raúl Mo a Martínez Carol a T velli Avila Da o Zega a Macc avello Paola Bustamante Suárez DESARROLLO TERRITORIAL · , YMINERIA · INSTITUTO DE INGENIEROS DE MINAS DEL PERÚ ANIVERSARIO eo 1943 -2023
Desarrollo territorial y minería Raúl Molina Martínez • Carolina Trivelli Avila • Darío Zegarra Macchiavello • Paola Bustamante Suárez
DESARROLLO TERRITORIAL Y MINERÍA Raúl Molina Martínez Carolina Trivelli Avila Darío Zegarra Macchiavello Paola Bustamante Suárez
Desarrollo territorial y minería © Raúl Molina Martínez, Carolina Trivelli Avila, Darío Zegarra Macchiavello, Paola Bustamante Suárez © Instituto de Ingenieros de Minas del Perú (IIMP) Calle Los Canarios 155, Urb. San César II Etapa La Molina Lima, Perú Teléfono: (511) 313-4160 https://iimp.org.pe/ Edición, diseño y diagramación: Mónica Avila Se prohíbe la reproducción total o parcial de este libro, por cualquier medio, sin permiso expreso del Instituto de Ingenieros de Minas del Perú. Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú n.o Primera edición digital: febrero, 2024 Libro disponible en: 2024-00962
7 Índice Índice Prefacio 11 Nota de los autores 15 A modo de prólogo 19 ¿Es preciso adoptar un nuevo enfoque cuando la viabilidad inmediata y de largo plazo está en riesgo? Darío Zegarra Macchiavello Introducción 35 Un catalizador para la gobernanza territorial I. Diagnóstico. Más recursos, pero también más conÁictos y brechas persistentes 41 1. El canon: una distribución poco proporcionada 46 2. Alta tensión: conÁictos sociales en el Perú 51 2.1 De Fujimori a Castillo: un repaso de la conÁictividad minera en el país 53 2.2 Las instituciones ambientales: fortalecidas, pero con un enfoque limitado. 57 2.3 Las mesas de diálogo: soluciones a corto plazo y acuerdos incumplidos 61 3. Desarrollo relativo en los distritos mineros 63 3.1 Acceso a servicios básicos 68 3.2 Cambios en la población 70
8 Desarrollo territorial y minería 3.3 Desarrollo humano, pobreza y desigualdad. 72 3.4 Relación entre los montos de las transferencias por canon y regalías, y el desarrollo relativo 84 3.5 Cambio en indicadores sociales y niveles de ejecución presupuestal 90 II. Intentos de respuesta 93 Respuesta 1. Más recursos 95 Respuesta 2. Mesas de diálogo 97 Respuesta 3. Hacer más y más capacitaciones 98 Respuesta 4. Aspirar a reformas que mejoren el desempeño de la administración pública 100 Respuesta 5. Apoyo al empleo, desarrollo de proveedores e inversión social desde la empresa minera 101 Respuesta 6. ASG: un nuevo enfoque para las empresas que agrega la dimensión de gobernanza a las dimensiones ambiental y social 102 III. Un cambio de enfoque 105 1. El objetivo: desarrollo territorial 109 2. Desarrollo territorial minero: una primera ilustración 115 3. Gobernanza territorial: base para el desarrollo territorial 126 IV. Planteamiento: gobernanza territorial para el desarrollo territorial 133 1. El punto de llegada: ¿qué implica la gobernanza territorial? 137 1.1 Coaliciones territoriales transformadoras 138 1.2 Un espacio multiactor para concertar una agenda de desarrollo 139
9 Índice 1.3 Un arreglo organizacional para facilitar la ejecución de la agenda 140 1.4 Uno o más mecanismos para canalizar recursos hacia la agenda 141 1.5 Una cultura de seguimiento, evaluación, rendición de cuentas y aprendizaje 141 2. La ruta: ¿cómo llegar a construir un escenario de gobernanza territorial para el desarrollo territorial? 142 2.1 IdentiÀcar los puntos de partida del territorio 143 2.2 El proceso hacia la gobernanza territorial 168 3. Los roles de los actores en el territorio 186 3.1 Los actores del territorio y sus intereses 187 3.2 Comportamiento actual de los actores 189 3.3 El rol requerido de cada actor para la gobernanza territorial 192 V. Propuestas. Hacia una estrategia de desarrollo territorial desde la minería 211 1. Propuestas para la empresa minera 214 2. Propuestas para el sector público 219 2.1 Política y Sistema Nacionales de Diálogo y Gestión de ConÁictos Sociales 219 2.2 Política Nacional Multisectorial de Desarrollo Territorial 221 3. Propuestas para el sector del conocimiento 225 Anexo Matriz de recomendaciones según actores principales 229 Bibliografía 239
11 Prefacio La minería en el Perú es una de las principales actividades económicas, cuyo potencial de crecimiento productivo se estima muy por encima del resto de los países de la región. Sin embargo, esta gran oportunidad se enfrenta a un desafío urgente: asegurar de forma simultánea que la presencia minera se asocie con el desarrollo de los ámbitos en los cuales opera y gestionar los conÁictos sociales en las zonas mineras para garantizar la predictibilidad y sostenibilidad de las inversiones en este sector. Los conÁictos entre las comunidades y las empresas mineras exigen ampliar la perspectiva y entender la gobernanza como la construcción de relaciones de cooperación a largo plazo entre actores que inevitablemente convivirán en un territorio durante décadas: gobiernos descentralizados, sociedades territoriales y empresas mineras. Esta publicación ofrece una propuesta de cambio de enfoque —precedida por un diagnóstico y un mural de la situación actual— para promover la gobernanza en los ámbitos mineros y su entorno, recuperar y fortalecer la institucionalidad, y establecer acciones que puedan traducirse en avances en el desarrollo territorial. Se basa en experiencias nacionales e internacionales, así Prefacio
12 Desarrollo territorial y minería como en la propia trayectoria de los autores, su documentación y permanentes conversaciones con actores claves. Para sintetizar los aprendizajes que hemos tenido como profesionales en todo el ecosistema minero, y sobre todo como personas que hemos dedicado la vida a la minería, el Instituto de Ingenieros de Minas del Perú (IIMP) convocó a cuatro expertos para que faciliten y sinteticen un proceso diverso de aprendizajes, así como una investigación bibliográÀca y de experiencias internacionales, de manera que nos permita acuñar una propuesta en estos años de convulsión, pero con la conÀanza en la capacidad de peruanas y peruanos para sacar fuerzas de la adversidad. Carolina Trivelli nos ha traído su mirada experta en las dinámicas rurales, tanto en lo que se reÀere a la pobreza como a la generación de condiciones para el desarrollo rural, la inclusión y la prosperidad de grupos vulnerables. Igualmente, cabe destacar su experiencia en la evaluación de programas públicos y privados, y en procesos de diseño, implementación y reestructuración de programas sociales y de desarrollo rural, en diferentes países de América Latina. En esta publicación, ha liderado el análisis de los indicadores socioeconómicos de los últimos quince años en los ámbitos con presencia minera. De igual manera, nos ha guiado en el planteamiento conceptual y empírico del desarrollo territorial, adaptando modelos existentes a la realidad peruana. Raúl Molina aporta su profundo compromiso y entendimiento de la descentralización, así como su experiencia en el diseño y la gestión de políticas públicas, que han sido la piedra angular para el análisis y la propuesta de esta publicación. Sus aportes sintetizan más de treinta años de trabajo desde el gobierno local, regional y nacional. Una experiencia nutrida por la reÁexión académica y la confrontación de ideas en cientos de foros descentralizados de gobernanza y gestión de conÁictos. Su
13 Prefacio contribución no se ha limitado a la reÁexión para una propuesta de uso eÀciente de la política pública existente y de alternativas de mejora, sino que también nos ha guiado en la discusión de las experiencias en territorios de otras latitudes que muestran signos de progreso y éxito en su esfuerzo descentralizador. Paola Bustamante nos trae una mirada de inclusión social y de gestión gubernamental del conÁicto minero. Su experiencia de primera mano en la búsqueda de construir consensos y rutas de solución a los conÁictos enraizados en el corredor minero del sur ha permitido a los autores discutir tanto las causas evidentes como las que consideramos la verdadera raíz del desafío de la conÁictividad social. Además, aporta con su experiencia en la formación de gestores públicos en distintas realidades del Perú, a partir de la cual, con base en la evidencia, ha propuesto soluciones desde el fortalecimiento de capacidades individuales y colectivas de gestión. Darío Zegarra, con casi tres décadas en la minería y, en especial, en el vértice entre empresa, sociedad y Estado, ha contribuido a este trabajo desde la perspectiva y la reÁexión de un ingeniero minero y gestor social. Su experiencia de primera mano en la construcción de relaciones y conÀanza con comunidades campesinas, líderes sociales territoriales, funcionarios públicos, así como con gremios empresariales regionales y nacionales, ha nutrido el análisis y la propuesta de los componentes del proceso a los cuales apostar para la construcción y fortalecimiento de la gobernanza territorial como medio hacia el desarrollo territorial. En el IIMP apostamos por plantear rutas que desde la minería —empresas, inversionistas, ingenieros de minas, trabajadores mineros— contribuyan a catalizar procesos de cambio. El texto que sigue, generado gracias al apoyo del IIMP, es prueba de ello. Agradecemos a los autores de este volumen por haber aceptado la invitación a construir esta propuesta.
14 Desarrollo territorial y minería Las reÁexiones y aportes personales de los autores se han validado y complementado en sesiones multiactor con representantes gremiales sectoriales, de la sociedad civil y gestores públicos. Los diversos encuentros para la validación de los diagnósticos, así como de las propuestas, han sido inmensamente valiosos. De igual manera, un primer ejercicio de reÁexión con participación de varios de los expresidentes de nuestra institución —como Augusto Baertl, Raúl Benavides, Rómulo Mucho, Antonio Samaniego, Víctor Gobitz, Luis Rivera, Juan José Herrera y Jorge Ardila— condujo a los primeros esbozos de esta investigación, que hoy presentamos con satisfacción, orgullo e ilusión de contribuir al desarrollo del país. Es la vocación del IIMP la reÁexión y propuesta permanente en favor del Perú. Estamos convencidos de que honramos nuestra tradición minera y nuestro compromiso con las futuras generaciones acercándonos a las distintas y complementarias voces para consensuar y converger en propuestas que nos lleven a la acción conjunta y compartida a Àn de destrabar el inmenso potencial minero nacional, que redunde en favor del desarrollo de todas las peruanas y peruanos sin excepción. Abraham Chahuán Presidente del Instituto de Ingenieros de Minas del Perú
15 Nota de los autores Nota de los autores Este libro es el producto de un extenso trabajo en equipo, y no solo de los autores, pues se ha nutrido de los aportes de muchas personas, quienes contribuyeron con su experiencia y saberes en las múltiples actividades de consulta y debate que realizamos a lo largo del proceso de investigación que dio origen a esta publicación. Como partícipes de esas actividades, queremos agradecer a los expresidentes del Instituto de Ingenieros de Minas del Perú, con quienes compartimos dos desayunos de trabajo que nos permitieron recoger las vivencias de sus fructíferas trayectorias en la minería. A los funcionarios públicos y privados, dirigentes sociales de ámbitos mineros y expertos que, generosamente, nos brindaron extensas entrevistas llenas de aprendizajes y sugerencias para orientar nuestro trabajo. A los participantes del encuentro que llamamos diálogo multiactor, en el que compartimos y debatimos nuestros primeros avances con un grupo de personas con trayectoria en distintas dimensiones de la relación entre minería y territorio, ligadas al sector público, empresas mineras, organizaciones de la sociedad civil y servicios profesionales relacionados. Finalmente, pero no menos importante, a los responsables de gestión social de las principales
16 Desarrollo territorial y minería empresas del sector, quienes nos dieron la oportunidad de contrastar nuestros planteamientos iniciales y Ànales con sus experiencias concretas en el ejercicio de su responsabilidad, en sendas sesiones del Comité de Asuntos Sociales de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía. El libro está organizado en cinco capítulos. El primero examina la paradoja que se observa, en las circunscripciones mineras, entre los ingentes recursos por canon y regalías recibidos en los últimos veinte años, la persistencia de conÁictos sociales planteados por autoridades y población de esos ámbitos y los resultados desiguales en términos de desarrollo relativo respecto a sus vecinos no mineros. El segundo capítulo recorre los diferentes tipos de respuesta que los sectores público y privado han ensayado en las últimas décadas para enfrentar esa situación, sin que pareciera haberse logrado una solución certera. El tercer capítulo llama a un cambio de enfoque; si queremos un resultado distinto de desarrollo territorial integral, inclusivo, sostenible, deÀnido desde las potencialidades y desafíos de cada territorio, necesitamos hacer las cosas de modo diferente: apostar por una gobernanza territorial a través de la cual los actores de cada territorio construyan relaciones de conÀanza y cooperación crecientes para el logro de objetivos compartidos. El cuarto capítulo desarrolla nuestros planteamientos para construir gobernanza territorial desde los propios ámbitos mineros y sus actores, como base para el logro de objetivos de desarrollo territorial. Cabe señalar que estos planteamientos no pretenden ser una receta, sino que buscan aportar orientaciones para que los actores llamados a contribuir al desarrollo territorial —públicos, privados, sociales y del sector del conocimiento— puedan recorrer el camino de la gobernanza territorial desde la realidad de partida de cada territorio. Así, retoman aprendizajes de experiencias de desarrollo territorial a nivel local en diversos
17 Nota de los autores países, de las propias empresas mineras en su búsqueda de mejorar su aporte al desarrollo de sus ámbitos y de nosotros mismos, a lo largo de nuestros quehaceres profesionales. Finalmente, el quinto capítulo presenta un cuerpo de recomendaciones prioritarias para las empresas mineras, el sector público nacional y las universidades regionales, tres actores claves para propiciar un ambiente positivo para el desarrollo territorial. Aun siendo producto del trabajo en equipo a lo largo de muchos meses e innumerables reuniones de revisión, discusión e incluso coconstrucción de avances, queremos reconocer los aportes especíÀcos que hemos hecho los miembros del equipo en esta publicación compartida. Carolina Trivelli fue responsable del análisis comparativo de indicadores de desarrollo relativo entre circunscripciones mineras y no mineras en los censos de 2007 y 2017. Paola Bustamante estuvo a cargo de la sección sobre conÁictividad social y minería, y contribuyó con su experiencia en gestión pública a abordar el conjunto de planteamientos discutidos a lo largo del texto. Raúl Molina planteó la primera versión del capítulo de respuestas aplicadas frente a esos desafíos, que luego fue complementada por el equipo, en particular por Carolina. Ella, con el complemento de Raúl y el apoyo invalorable de Rodrigo Gil, construyó el marco conceptual sobre desarrollo y gobernanza territoriales. Desde su experiencia en descentralización y gestión de conÁictos, Raúl también desarrolló el cuerpo de planteamientos que conforman el capítulo 4, los cuales luego fueron discutidos, complementados y reconÀgurados por el equipo. Darío Zegarra, sobre la base de los planteamientos iniciales desarrollados por Raúl, recompuso y organizó las recomendaciones principales que se proponen en el capítulo 5 para tres actores claves: gobierno nacional, empresas mineras y universidades regionales, a Àn
18 Desarrollo territorial y minería de promover condiciones que favorezcan la gobernanza y el desarrollo territorial. En el recuento de los aportes en el equipo, no podemos dejar de agradecer a Rodrigo Gil por acompañarnos en las actividades de consulta y diálogo, además de aportar sus relatorías, sistematizar las entrevistas, seleccionar contenido para los recuadros incluidos en el texto, y organizar la bibliografía y referencias; igualmente, reconocemos a José Mendoza por su apoyo a Carolina en la recopilación estadística y el análisis cuantitativo, que incluyó la econometría. En igual sentido, queremos agradecer a Emmanuelle Kesch, quien diligentemente nos ayudó a armonizar discusiones y textos parciales en un texto consistente, que reÁeje los aportes de los autores y, a la vez, exprese una narrativa colectiva. Asimismo, a Mónica Avila, que revisó, diagramó y cuidó la edición de esta publicación. Finalmente, reiteramos nuestra gratitud al Instituto de Ingenieros de Minas del Perú, en las personas de sus directivos y de su gerente general, por haber creído en este proyecto y haber apoyado esta publicación que, deseamos, sirva para alimentar nuevas rutas para una minería competitiva, sostenible, inclusiva y comprometida con el desarrollo de los territorios donde opera, de manera que pueda contribuir aún más, usando todas sus potencialidades, al desarrollo del país.
19 A modo de prólogo Cuando una empresa minera formal ingresa a un nuevo territorio, se produce un cambio drástico en las dinámicas sociales y económicas de las comunidades adyacentes. Generalmente, estas poblaciones están localizadas en la sierra andina, lejos de las grandes ciudades, y arrastran por décadas una sensación de abandono debido a su escaso desarrollo económico y la ineÀciente presencia del Estado. Sus municipalidades y autoridades locales, usualmente con competencias muy limitadas y serios déÀcits de gestión, no logran hacer frente a las enormes carenci dades. En ese sentido, la presencia de la empresa desencadena un contraste inevitable pero muy agudo: el vertiginoso crecimiento de la economía moderna que se desarrolla en las ciudades próximas a los proyectos, en contraposición a la economía del medio rural, ligada a la pequeña agricultura y ganadería tradicional. Una situación que naturalmente aumenta las ansias de las comunidades rurales por incorporarse a esa ruta del progreso, activándose automáticamente sus expectativas de empleo, de comercio y, en general, de mejora en la calidad de vida de sus familias. Pero conforme avanza cada proyecto de inversión y las expectativas aumentan, la riqueza generada en el territorio no suele ser redistribuida eÀcazmente por las autoridades políticas. A modo de prólogo ¿Es preciso adoptar un nuevo enfoque cuando la viabilidad inmediata y de largo plazo están en riesgo?
20 Desarrollo territorial y minería Entonces, se impone una sensación de frustración frente a unos beneÀcios que siguen sin ser suÀcientes. Este nivel de ineÀcacia del Estado se ha intentado explicar de varias formas: por la inexperiencia de las autoridades locales, por la corrupción extendida a manos de maÀas que secuestran los recursos públicos, o porque el propio sistema estatal acaba jugando en contra de las pocas autoridades capaces y de buena voluntad, a quienes los recursos del presupuesto público les llegan tarde, mal o nunca, o son difíciles de ejecutar por diversas complejidades administrativas. Estas explicaciones tienen mucho de cierto y, de hecho, afectan la conÀanza de la población en sus autoridades. Así, una comunidad, antes ilusionada por ser parte en la toma de decisiones, o al menos por ser escuchada, suma una nueva frustración y refuerza la idea de que los espacios de concertación son meramente formales. El diálogo se desgasta como mecanismo democrático. Las vías institucionales para solucionar problemas políticos y sociales se estrechan. Y, en ese círculo vicioso, el Estado pierde credibilidad y los gobernantes cavan la fosa de la desconÀanza. Esta brecha entre Estado y sociedad ha alimentado la decisión de buena parte de la población de desarrollarse al margen del orden y de las normas, enhebrando sólidas redes de informalidad. Hoy se dice que más del 70 % de la población se mantiene fuera de la formalidad porque esta no le sirve. Esa gran masa de peruanos, consciente o inconscientemente, ya no se subordina al marco legal ni a los canales institucionales dedicados, por ejemplo, al derecho a la información y la gestión de conÁictos. De allí que, ante la debilidad del Estado, algunas comunidades entienden que no tienen nada que perder y se predisponen a extremar sus acciones hacia la ilegalidad y la violencia. En este contexto de vacíos y carencias, cuando estalla un conÁicto en las zonas rurales más alejadas, los actores —incluso los propios mineros— piensan que el origen del problema se encuentra en el
21 A modo de prólogo antecedente inmediato, en el detonante, sin percatarse de que las causas provienen de un largo proceso de desencuentros mutuos. Dada esa realidad que afecta al país, y no solo al sector minero, este documento presenta una propuesta conceptual para gestionar de una manera práctica los vínculos con los diversos públicos que conviven con la minería, especialmente con los locales. Ciertamente es un modelo inacabado, en evolución, y que integra las lecciones de varias experiencias con el propósito de acelerar su maduración a través del debate con diversos interlocutores. No es un tema menor. De la sostenibilidad de la industria minera dependen las mejores oportunidades de desarrollo en esas zonas altoandinas y de todos los peruanos. LA OPORTUNIDAD DE PROGRESO Todos sabemos que el Perú es un país bendecido por su biodiversidad y por la ingente variedad de sus recursos naturales. Los distintos pisos ecológicos y sus microclimas le han permitido a lo largo de su historia superar crisis humanitarias y económicas de extrema gravedad. Uno de los puntales en ese proceso de resiliencia ha sido siempre la minería que, con marcos legales adecuados, incentivos para la inversión y el desarrollo tecnológico, nos dio el impulso para superar las dos más graves crisis en nuestra historia republicana: la ocasionada por la guerra con Chile a Ànes del siglo XIX y la generada por la hiperinÁación, la violencia terrorista y la debacle moral de hace menos de cuatro décadas, por poner dos ejemplos. En el caso de la crisis de los años ochenta, fue necesario el cambio de modelo a una economía de mercado —que comenzó en la década siguiente—, con lo cual se prendieron los motores del sector privado extractivo luego de más de veinte años de estatismo. La promulgación de la Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero de 1992 atrajo capitales del exterior para movilizar esos grandes proyectos mineros que estuvieron dormidos por décadas.
22 Desarrollo territorial y minería Siendo la minería una actividad que se planiÀca a largo plazo, los efectos de esas nuevas condiciones empezaron a dar valiosos frutos recién diez años después. Las cifras macroeconómicas demuestran que la minería nacional ha impactado estratégicamente en el crecimiento económico del país durante las dos últimas décadas. El impacto se ha extendido al empleo, la reducción de la pobreza, la captación de divisas por exportaciones, el equilibrio de la balanza comercial, la recaudación Àscal y la ampliación del mercado interno. Así se fortalecieron los fundamentos económicos del Perú, que se ha caracterizado, pese a todo, por ser una de las economías más estables del continente y del planeta. Sin embargo, también constatamos que el crecimiento económico no es suÀciente para impulsar el desarrollo económico y social en todo el país. Esto es más evidente en las zonas rurales, especialmente de la sierra, justo donde se desenvuelven las empresas mineras. Allí la principal actividad económica es la pequeña agricultura y ganadería, que emplea al 79 % de la PEA rural, pero todavía se sigue trabajando en pequeñas unidades agrarias —dedicadas mayormente al autoconsumo— y con métodos artesanales que determinan, lamentablemente, una productividad deÀciente. Por esas razones, aproximadamente el 50 % de los pobres, y el 70 % de los pobres extremos viven en la sierra rural. Los servicios educativos y de salud, así como el acceso a las redes públicas de agua, desagüe y electricidad son deÀcientes. Además, en esta zona se registran los ingresos más bajos del país en promedio, pese a que el jornal agrícola subió en 70 % en diez años. Hace cinco, el ingreso promedio en la sierra rural era de 322 soles al mes, alrededor de 80 dólares al tipo de cambio actual. Si bien en las dos últimas décadas la pobreza se redujo considerablemente en el Perú, lo lamentable es que su localización no ha variado mucho.
23 A modo de prólogo El contraste de esa realidad con los avances macroeconómicos impulsados por la actividad minera es, pues, dramático. Se ha perpetuado un círculo perverso de pobreza muy cerca de las unidades mineras, donde se genera la principal fuente de ingresos del país. Mientras en las grandes y pequeñas ciudades ha emergido una nueva clase media, en el mundo rural, a pesar de sustantivos cambios y mucha mayor articulación con lo urbano, el perÀl del poblador rural continúa marcado por la alta incidencia de la pobreza y el sostenimiento de múltiples brechas. Por ello, cuando los ciudadanos del campo no reconocen los beneÀcios de la minería, están pensando en su experiencia cotidiana y vital, no en las cifras macroeconómicas. Cuando se subraya la bonanza del país gracias a la industria minera, ellos se sienten ajenos a ese fenómeno e, inclusive, excluidos. UNA RUTA EN CONSTRUCCIÓN Desde la constatación de ese dramático escenario, se ha concebido e implementado una serie de iniciativas orientadas desde varios frentes. En el plano internacional, reÁexiones como las de la Àrma Deloitte (2022) en su publicación RedeÀniendo la minería y las de EY (2021) en Los 10 principales riesgos y oportunidades de minería y metales en 2022 coinciden en un llamado a la creación de valor para un conjunto más amplio de grupos de interés que le dé al sector predictibilidad y sostenibilidad en el mundo de hoy y en el futuro. Asimismo, se han generado nuevos estándares ambientales y una visión desaÀante para la minería contemporánea. Mediante el trabajo de organizaciones como el Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM), la Corporación Financiera Internacional, el PNUD, la OIT, el Banco Mundial y el BID, se ha abandonado la visión tradicional de economía de enclave y ahora se entiende a la industria minera como un actor relevante que debe asumir estándares de sostenibilidad en toda su cadena de valor, apreciando y recurriendo al conocimiento y las tradiciones
24 Desarrollo territorial y minería de las sociedades donde produce, y actuando como un catalizador del desarrollo institucional y económico. En el Perú, actores civiles, públicos y empresariales también han planteado propuestas que responden con sensibilidad a los aprendizajes sociales de la minería. Por ejemplo, destacan la iniciativa RIMAY y la elaboración de la Visión de la Minería al 2030 del Ministerio de Energía y Minas, con un enfoque de diálogo multiactor, en el que se deÀne el aporte de la minería en lo social, ambiental, económico e institucional. También sobresale la propuesta de la OÀcina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros, que ofrece una metodología de prevención de controversias para transformar los conÁictos en oportunidades de desarrollo e institucionalización. En esta línea se suma la Comisión para el Desarrollo Minero Sostenible, que suscribe la ambición y propuesta de RIMAY, a la que añade una exhortación hacia ejercicios de pilotos de desarrollo territorial en ámbitos mineros. Finalmente, en la industria minera hemos tomado genuinamente la bandera del desarrollo sostenible y quienes han hecho un “doble clic” ya hablan de la Agenda 2030, de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (ODS) y de otras guías que contribuyen a ese proceso a nivel global. Podemos decir, entonces, que estamos frente a una nueva fase de la minería en el país. EL SECRETO DE ENTENDER AL OTRO La actividad minera en el Perú es ancestral y forma parte constitutiva de nuestra identidad nacional. Basta con decir que la riqueza mineral de nuestra cordillera invitó a los antiguos pobladores a que experimentaran con aleaciones metálicas antes que los europeos. Por eso, hay que entender al Perú como un país minero desde su origen, así como también es agrícola,
25 A modo de prólogo pesquero, comerciante y constructor. Sin embargo, de todas esas actividades o facetas, la que nos ofrece una mejor oportunidad para sentar las bases de un desarrollo sostenible es, a todas luces, la minería. El Perú es hoy el segundo país con las reservas y la producción más importante de cobre en el mundo, en un contexto de transición energética que demandará por años el mineral que más producimos. En ese sentido, considerando nuestra historia y la potencialidad de nuestra industria, resulta contradictorio que esta actividad se vea afectada en su viabilidad, predictibilidad y sostenibilidad. Hoy más que nunca resulta fundamental que las empresas mineras revisen el vínculo que las une a las comunidades contiguas a sus unidades, que hagan el esfuerzo de escucharlas, que identiÀquen sus reales intereses y entiendan sus dinámicas y aspiraciones. Pero para llevar a cabo una tarea tan importante y delicada, es imprescindible hacer primero un balance y una reÁexión sobre algunos de los aspectos que nuestro sector ha estado abordando de manera insuÀciente. En primer lugar, hay que reconocer que existe una brecha entre los nuevos conceptos que aparecen entre nosotros (como sostenibilidad, valor compartido, enfoque multiactor, etc.) y las intervenciones de campo que exhiben algunas empresas con diÀcultades para relacionarse con sus vecinos. De hecho, sorprende que muchos de los nuevos proyectos mineros caigan todavía en errores que ya se creían superados. Eso da cuenta de una fuerte inercia en la industria, una falta de rigor que debe ser confrontada positivamente. Por otro lado, desde la cultura ingenieril existe una suerte de incomprensión de los fenómenos sociales. Las expectativas y demandas, aunque nos rodean, son miradas con distancia. Hasta hace poco, los ejecutivos pensaban que el tema social era un asunto exclusivo del Estado y que a las empresas mineras apenas les tocaba mitigar el riesgo social. Una salida rápida, siempre con
26 Desarrollo territorial y minería márgenes económicos razonables, con el Àn de seguir operando de forma ordenada y responsable. Sin embargo, cuando alguien ve al conciudadano como un factor de riesgo, le está otorgando una carga negativa, un estigma. Si así identiÀcamos a la comunidad, si la hacemos sentir como un peligro, ¿cómo construimos una relación propositiva, colaborativa y sostenible? Visto desde el otro lado, esa aproximación justiÀca la visión de que “al saqueador minero hay que sacarle el máximo provecho mientras esté por aquí”. Ninguna de estas dos aproximaciones es constructiva, más bien gatillan una situación muy delicada: cuando las empresas se ven arrinconadas con paralizaciones y demandas, muchas veces sobredimensionadas durante las negociaciones. Una relación así resulta insostenible durante treinta o cuarenta años. Dicho esto, no resulta casual que muchas empresas se hayan presentado en esos territorios actuando a la defensiva, en vez de proponer un vínculo de integración y contribución para el desarrollo. Sin ir más lejos, cuando he preguntado al área de relaciones comunitarias de distintas empresas por su razón de ser o propósito, muchas veces he recibido respuestas como estas: “Estamos aquí para mitigar los riesgos y contener las sobreexpectativas de la comunidad, para que las operaciones de la empresa puedan avanzar sin complicaciones”. Otro error de origen tiene que ver con la deÀnición del territorio. El Estudio de Impacto Ambiental (EIA) deÀne como área de inÁuencia directa o indirecta las zonas donde existen riesgos socioambientales, pero no toma en cuenta las características de las distintas comunidades con el mismo detalle y rigurosidad. Necesitamos reÁexionar e incluir en el debate a las dinámicas culturales, los factores de identidad, el relacionamiento previo, la historia, la geografía, las potencialidades económicas y comerciales, la propia dinámica migratoria. Son esas variables, antes que los factores de riesgo o impacto, las que determinan
27 A modo de prólogo dónde empieza y dónde termina un territorio. La suerte de un gran proyecto depende tanto de la exploración geológica y los modelos de factibilidad, como de la exploración social y los análisis históricos, sociológicos y antropológicos. De esta forma, al revisar estas prácticas que nos llevan a un callejón sin salida, nos toca simultáneamente plantear salidas inteligentes y empáticas. A lo largo de las últimas décadas, la minería peruana ha desarrollado, entre otras, fortalezas increíbles en los ámbitos de la seguridad, de la salud ocupacional, del manejo de los temas ambientales y de los recursos hídricos, lo que le ha permitido alcanzar estándares internacionales tan altos como los de cualquier país del primer mundo. Nuestra minería juega en la liga más importante a nivel global, de allí que casi todas las grandes empresas mineras del planeta estén involucradas en algún proyecto dentro de nuestro país. EL CAMINO REGULAR HACIA LA INVIABILIDAD SOCIAL El punto de partida actual es más o menos conocido. Una revisión de las lecciones aprendidas en diversas operaciones en el país sugiere tomar en cuenta las siguientes consideraciones: 1. En la exploración. La población tiene altas expectativas y da por hecho que se explotará el mineral. Los exploradores no suelen contar con especialistas en gestión social y se desarrolla una relación meramente transaccional (Àrmando compromisos a futuro) que condiciona la siguiente etapa. 2. En los EIA. El Estado cede al concesionario su papel en el liderazgo de la consulta y los pobladores lo asumen como su interlocutor principal, el único a su alcance. Para complicar más la situación, esa relación es muchas veces intermediada por el contratista encargado del EIA; la información es desbordada por lógicas de negociación
28 Desarrollo territorial y minería que escapan a su función de contratista, a las que responde limitada y reactivamente. Los inversionistas y el Estado consideran el EIA como un contrato cerrado, pero los pobladores no. 3. En la construcción. Los altos índices de empleo, contratos e inicio de inversiones sociales conÀguran el mejor momento para satisfacer las expectativas de la población. Los relacionistas responden rápidamente a las demandas y controversias y suman compromisos con la comunidad. Así se consolida una relación transaccional, se establece una nueva correlación alrededor de la operación y las expectativas alcanzan niveles muy altos. 4. En la operación. Disminuye el empleo local y los mineros se concentran en la operación. Se inicia un nuevo ciclo de negociación con los menos beneÀciados, se refuerza el patrón transaccional y se consolida una lógica confrontacional con discursos antimineros y denuncias ambientalistas. Las autoridades, sin legitimidad social, se ven obligadas a secundar las presiones locales y los bloqueos. Aparecen más demandas y se suman compromisos para permitir la continuidad de las operaciones. Se maximiza el desencuentro, mientras se desincentivan la moderación y la construcción de visiones comunes. 5. En las ampliaciones. La negociación (de estilo confrontacional) se aboca al cumplimiento de compromisos y a la compensación por impactos negativos “históricos”, a riesgo de bloquear el escenario y desalentar la inversión. Las empresas no se preparan para ese nuevo escenario y no pueden revertir los efectos desfavorables de la década anterior. Se evidencia que la estrategia reactiva previa y de viabilidad inmediata de los mineros atenta contra la sostenibilidad del negocio.
29 A modo de prólogo 6. En los cierres de mina. Aún no se identiÀcan experiencias relevantes. Pese a que son conscientes de los beneÀcios que puede brindar la minería, las poblaciones tienden a priorizar los beneÀcios inmediatos, presionando con un modelo de negociación confrontacional en el que la empresa va perdiendo espacio e inÁuencia ante la mirada pasiva y distante del Estado. Si la llegada de los proyectos mineros es entendida inicialmente como una oportunidad de desarrollo y progreso, ¿por qué, en la práctica, la relación entre las empresas mineras y las comunidades, tarde o temprano, termina redeÀniéndose a través de la confrontación? UN NUEVO ROL EN EL TERRITORIO Los conÁictos son inherentes al ser humano. Son inevitables. Siempre van a aparecer en el entorno familiar, entre vecinos, entre comunidades y, con más razón, cuando irrumpe en un territorio olvidado un actor que causa un impacto integral. El objetivo de la minería no debe ser evitar el conÁicto, sino establecer mecanismos y procedimientos para poder manejarlo de manera propositiva y constructiva. Si las empresas mineras se miraran a sí mismas y fueran reconocidas por la sociedad como colaboradoras del desarrollo en sus respectivas comunidades, ese conÁicto inevitable no sería más que un escollo en esa autopista libre hacia un gran Àn superior y compartido. Las empresas tenemos que empezar a mirar esas dispersas energías sociales como un activo y hacer el esfuerzo real de sumarlas a la propuesta que tratamos de impulsar para el desarrollo en las regiones donde operamos. De partida, sabemos que el Estado tiene una presencia muy discreta en esas regiones y, en esa lógica, nos hemos comprometido con la construcción de escuelas o postas médicas, y está bien, pero esa es una parte pequeña del desafío.
30 Desarrollo territorial y minería Si delimitamos claramente nuestro rol, no tendríamos por qué reemplazar al Estado. En realidad, si las empresas mineras nos vemos como catalizadores o aceleradores de una transformación social, nuestro rol cambia. Creemos que en ese proceso la empresa tiene que darles visibilidad a los problemas y promover soluciones efectivas, sin reemplazar a nadie, más bien atrayendo a los actores necesarios, empezando por el Estado, las comunidades y las instituciones civiles locales. De asumir ese papel, nuestra gestión social, en la orientación de las gerencias de relaciones comunitarias, y hasta el equipo con el que operamos deberían cambiar. Por ejemplo, en momentos de tensión, necesitamos a una persona calmada, dialogante, que baje la temperatura de las emociones y las canalice hacia un proceso de conversación orientado a los acuerdos. Luego tenemos que contar con alguien capaz de gestionar esos acuerdos para que se cumplan, un gestor de proyectos, de programas en entornos desaÀantes que involucran a personas e instituciones, con presupuestos acotados y diÀcultades técnicas. Y el otro perÀl complementario es el del articulador de gentes e instituciones. Necesitamos a alguien que entienda las dinámicas de lo público, de lo privado y de lo social, incluso la lógica de las agencias de la cooperación internacional, para que todos se involucren y ayuden a que sucedan las cosas. El reto es de tal complejidad que a un solo actor le va a ser imposible superarlo. Nadie puede solo. Para atraer a todos tiene que haber alguien que sume, además, a la academia, a otros gremios de la sociedad civil y hasta a los medios de comunicación. Si no participa un equipo con esas habilidades, es muy probable que esa comunión en torno a un objetivo de largo plazo devenga en insostenible. Y el escenario creciente de desgaste y bloqueo continúe. Si hay algo fundamental y que amalgama todo este proceso, es el restablecimiento de la conÀanza. Por ello, desde ambos lados el diálogo es fundamental. En ese sentido, la empresa debe escuchar
31 A modo de prólogo para entender, no las posiciones de los distintos actores, sino la naturaleza de sus demandas, los verdaderos intereses que, muchas veces, son diferentes de las banderas ambientales que enarbolan. En este punto, uno podría cuestionar por qué las empresas deberían plantearse ese papel. Pues, básicamente, porque sus objetivos son de largo plazo. Un lapso mayor al de cualquier gobierno y más que muchas instituciones. Las empresas mineras somos concesionarios de un recurso natural y la mayoría estamos pensando en veinte, treinta años, o más, de presencia en esos territorios. Ese incentivo debería de traducirse, en el ámbito interno, en la capacidad de mirarnos como un agente de desarrollo capaz de catalizar la transformación social en ese entorno con diálogo, paz, estabilidad y predictibilidad. En esa medida, no se trata de un enfoque altruista o que pretenda asumir las funciones del Estado, más bien es un enfoque pragmático y directamente alineado con las estrategias de sostenibilidad del negocio. UNA AGENDA PARA LA TRANSFORMACIÓN La mayoría de los actores involucrados sabemos a dónde queremos llegar. En eso estamos más o menos claros. El diagnóstico nos ha costado un poco más. Ahora, en lo que tenemos que ponernos de acuerdo es en el proceso que sigue. ¿Qué te toca a ti? ¿Qué me toca a mí? ¿Qué metodología aplicamos? ¿Cómo te ayudo en ese camino y cómo tú colaboras conmigo? Todas esas preguntas necesitan respuesta en un momento en que la tendencia es la dispersión y la atomización, en un contexto en el que se ha impuesto la desconÀanza que impide, incluso, la conversación casual. ¿Por dónde empezamos? Acaso el campo apropiado sea el institucional. Tiene que haber una vocación genuina por generar esas alianzas, por incluir a todos los involucrados en la visión de desarrollo de la comunidad, y que ese trabajo compartido nos ayude a encontrar objetivos comunes. Luego, con ese alineamiento,
32 Desarrollo territorial y minería tendríamos que fomentar nuevas conductas, nuevas prácticas institucionales, nuevas culturas organizacionales basadas en la eÀciencia y la motivación de logro, concreta y trascendente. Todo esto debe hacer que produzcamos impactos positivos en la vida de la gente, en el corto plazo y de forma sostenida. Y esos impactos positivos deseados por nuestros conciudadanos no son otra cosa que el acceso a los derechos humanos. Esos derechos inherentes a cualquier persona que, por razones geográÀcas, indolencia o incapacidad, el resto de los peruanos no hemos sido capaces de compartir con esas comunidades. Creemos Àrmemente que, cuando esto sucede, comenzamos a darle forma a una ciudadanía que hoy está partida. Ese acceso a los derechos humanos produce, a la postre, un “aprendizaje estructural” que estimula a que la población desee repetir ese proceso exitoso. Así, por ejemplo, cuando después de unos años, al terminar una intervención en la escuela, los alumnos ganan el concurso provincial de matemáticas, todos dicen “qué bacán”, se motivan mutuamente, se entusiasman con los logros y generan un espacio espontáneo de felicidad. Esa es la mejor manera de aÀanzar las relaciones y la conÀanza. Con los aprendizajes, el ímpetu y las certezas basadas en el éxito concurrente, cada vez costará menos imaginarse otras áreas de mejora. La experiencia exitosa se convierte en una dinámica positiva, en una manera productiva de relacionarse, y alimenta esa dimensión trascendente en nuestras motivaciones. En lugar de que los conÁictos tiendan a escalar, la propia población buscará rápidas soluciones para involucrarse en otros temas que le permitan desarrollar una vida cada vez más digna, por ellos mismos y por sus familias. De esa manera empiezan a organizar sus demandas por los objetivos que beneÀcian a la comunidad en su conjunto, y no por ambiciones de corto plazo o solamente personales.
33 A modo de prólogo A RECUPERAR EL VÍNCULO Lo curioso es que el Perú, tradicionalmente minero, no desconoce los beneÀcios de actuar y vivir en comunidad. Hasta hace solo unas décadas, los funcionarios, los ingenieros y los dueños de las minas convivían con los obreros y eran parte de la comunidad. El profesional minero y su familia vivían en las alturas, sus hijos compartían la escuela con los hijos de los trabajadores y los campesinos, jugaban fútbol en el recreo y celebraban las mismas Àestas. La distancia y la inexistencia de tecnologías y vías rápidas de comunicación los hacían permanecer por largos periodos en esos campamentos y, pese a algunas privaciones, eran tan felices como puede serlo un niño en la inmensidad del campo, en medio de la naturaleza. Los testimonios abundan. Esa convivencia hacía que los líderes de la comunidad minera fueran más sensibles a las diÀcultades que atravesaban las poblaciones contiguas a las unidades mineras, porque no solo eran testigos, sino que las vivían también. Sufrían el exceso o la escasez al mismo tiempo. Pero lo más importante es que facilitaban los procesos y mecanismos para solucionar los distintos problemas, sean estos relativos a la vivienda digna o a los servicios básicos. Se preocupaban por acercar técnicas para aumentar la productividad agrícola o la genética del ganado, realizaban campañas de paternidad responsable, de forestación, capacitaban en oÀcios productivos o para combatir la anemia con una alimentación más nutritiva. Las nuevas tecnologías y las dinámicas de la globalización desarrolladas en las últimas tres décadas provocaron una deslocalización del management y tanto las trasnacionales —que no pudieron visualizar el tema— como los peruanos —que no supimos defender los beneÀcios de esa cercanía— nos extraviamos en el objetivo de conservar un manejo con visión local en la minería.
34 Desarrollo territorial y minería Pero no todo está perdido. Es nuestra obligación recuperar y retomar esos pasos. Es parte de nuestra historia minera y es necesario honrarla recuperando esa relación con las comunidades, con los agricultores, con los ganaderos, con los pequeños productores, mujeres y niños de nuestros entornos. No estamos trayendo una solución de Marte. La experiencia de vida de los pioneros de la minería peruana nos señala el camino para una vida de progreso en comunidad. Esta publicación es una iniciativa del Instituto de Ingenieros de Minas del Perú, que reúne la investigación de expertos en desarrollo humano y descentralización, además del aporte de gestores sociales comprometidos en el territorio de distintas empresas mineras, quienes con perseverancia vienen acumulando y compartiendo aprendizajes. Los mineros tenemos el gran privilegio de estar por décadas en los territorios más remotos del país, y es nuestra la oportunidad de liderar e impulsar procesos resilientes en los territorios mineros. Este trabajo quiere ser una contribución a la reÁexión pública y privada, así como a la renovación de una convicción por el Perú y los peruanos en la construcción de una ruta compartida. Darío Zegarra Macchiavello Primer vicepresidente del Instituto de Ingenieros de Minas del Perú
35 Introducción Introducción Un catalizador para la gobernanza territorial El Perú es un país con una larga tradición minera. Podemos decir con toda certeza que hace más de 2500 años los habitantes de la cultura Chavín, en Áncash, practicaban la minería metálica y metalúrgica. Fue el inicio de una tradición que se repitió en varias de las culturas precolombinas siguientes y varios siglos después, también en el incanato, con una producción importante de oro, plata y cobre. En la conquista, los colonos se sorprendieron por la riqueza metálica del territorio. Toneladas de plata fueron enviadas en barco hacia la Corona española y, en pocas décadas, se multiplicaron los barcos piratas en el Atlántico. Ahora, algunos cientos de años después, la geología peruana sigue siendo poderosamente atractiva a los ojos de las grandes compañías del mundo, y se traduce en un portafolio de proyectos en lista de espera que podría superar los 50 000 millones de dólares en inversión. No solo eso, el potencial de crecimiento productivo del sector puede alcanzar un 5 % adicional al año, una estimación muy por encima del resto de países de la región, lo que signiÀca una oportunidad tremenda para un país donde la minería y su cadena de valor representan el 14 % del producto interno anual y el 20 % de los ingresos Àscales. Pero también implica enfrentarse a un desafío urgente: la cada vez más frágil sostenibilidad de las inversiones mineras.
36 Desarrollo territorial y minería Sin embargo, si analizamos su efecto a nivel micro, el fresco se vuelve borroso. Desde el año 2000, a través del canon y las regalías, se han transferido más de 65 000 millones de soles a los territorios donde opera la minería, pero lo que debió ser su impacto en el desarrollo humano de las comunidades no parece proporcional a ese volumen de recursos. Es más, el crecimiento y el cierre de brechas en los territorios mineros presentan trayectorias tremendamente dispares entre sí y con sus similares no mineros. Si bien podemos decir que entre 2007 y 2017 el grueso de las poblaciones en distritos mineros ha avanzado en términos de acceso a los servicios públicos y reducción de pobreza y desigualdad, al comparar estas cifras con los distritos no mineros de una misma provincia, la diferencia no es clara ni determinante. En realidad, ambos grupos mejoraron sus condiciones de calidad de vida en niveles muy parecidos, pero con una salvedad importante: los distritos mineros recibieron el triple de recursos. A la limitada efectividad de la inversión pública para reducir las brechas de desarrollo, se le opone una población históricamente desatendida, rural y aislada del resto del país, como suelen ser los ámbitos mineros, que espera resultados concretos, con una serie de expectativas que, con el tiempo, no han llegado a cumplirse. Precisamente porque los ámbitos mineros suelen ser áreas rurales donde el Estado no ha sabido llegar. En paralelo, se suman también los errores de las empresas mineras en sus estrategias para relacionarse con las poblaciones locales donde desarrollan sus proyectos u operaciones, lo que decanta en estallidos sociales. La situación, en este punto, es especialmente compleja: según la Defensoría del Pueblo, de todos los conÁictos activos registrados en el país, más de la mitad están asociados a la industria minera y de hidrocarburos. Pero, además, existe una crisis muy severa en la propia gestión de las negociaciones. Las mesas de diálogo, creadas inicialmente para facilitar un espacio idóneo para que las partes enfrentadas puedan concretar una serie de acuerdos, han terminado funcionando como una herramienta de emergencia,
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