WALDO MENDOZA BELLIDO JANNETH LEYVA YULIÑO ANASTACIO
Gran recesión y crisis sanitaria: Las huellas de la COVID-19 •4• WALDO MENDOZA BELLIDO: Profesor e investigador del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). JANNETH LEYVA: Profesora e investigadora del Departamento de Economía de la PUCP. YULIÑO ANASTACIO: Predocente e investigador del Departamento de Economía de la PUCP. Las opiniones expresadas en este documento son de responsabilidad exclusiva de los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista de las instituciones afiliadas.
WALDO MENDOZA BELLIDO JANNETH LEYVA YULIÑO ANASTACIO Estrategias para reconstruir el país Gran recesión y crisis sanitaria: las huellas de la COVID-19
Gran recesión y crisis sanitaria: Las huellas de la COVID-19 •6• Título: Estrategias para reconstruir el país. Gran recesión y crisis sanitaria: las huellas de la Covid-19. Autores: Waldo Mendoza Bellido; Janneth Leyva y Yuliño Anastacio. Primera edición, noviembre del 2020. 1 000 ejemplares. Editado por: © Instituto de Ingenieros de Minas del Perú. Calle Los Canarios N° 155 La Molina Lima - Perú. Edición: Jaime Tipe Sánchez, para G7. Diseño: Adolfo Zubietta, para G7. Impresión: Comunica2 SAC Calle Omicron 218, Callao, Perú Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú 2020-09070 Derechos Reservados conforme a ley. Prohibida la reproducción parcial o total de esta obra, sin previa autorización escrita de los autores. Impreso en Perú
Estrategias para reconstruir el país •7• Índice 1. Prólogo.............................................................................................................................9 2. Introducción................................................................................................................... 13 3. ¿Cómo elevar el nivel de vida de un país?: La experiencia de los 10 países más exitosos......................................................................................................................... 23 4. ¿Lecciones aprendidas?: Las crisis económicas y fiscales en la historia del Perú....... 39 5. El Perú previo a la COVID-19: principales activos y pasivos......................................... 47 6. Potencialidades dormidas: los grandes proyectos de inversión minera....................... 89 7. Potencialidades dormidas: los grandes proyectos de infraestructura.......................135 8. Pandemia y economía: el marco de análisis básico....................................................183 9. La estrategia sanitaria: confinamiento estricto debido a la fragilidad del sistema de salud......................................................................................................................193 10. La estrategia económica para la emergencia: financiar el confinamiento y aliviar sus efectos sobre la economía.......................................................................................247 11. Economía peruana 2020: entre la gran depresión mundial y el confinamiento......259 12. El presente y el futuro de las finanzas públicas.......................................................271 13. Reactivación, crecimiento económico y reconstrucción de las finanzas públicas....279 14. Conclusiones e implicancias para la política pública.................................................301 15. Bibliografía................................................................................................................ 305 16. Glosario..................................................................................................................... 321
Estrategias para reconstruir el país •9• Prólogo EN MOMENTOS COMO LOS ACTUALES, en que el Perú atraviesa su más grave crisis sanitaria y económica de los últimos tiempos debido a la pandemia de COVID-19 —que, de acuerdo con el presente estudio, es comparable con la de la posguerra del Pacífico—, es fundamental tener un acercamiento a esta realidad desde el punto de vista científico. En esa línea, el trabajo realizado por el economista Waldo Mendoza, y su equipo, con el respaldo del Instituto de Ingenieros de Minas del Perú (IIMP), constituye un aporte plausible para abordar y analizar, en sus diferentes aristas, la problemática sanitaria y económica que aqueja al país y, desde ahí, formular planteamientos con el objetivo de encontrar una salida coherente sobre la base de nuestras reales potencialidades y competencias. Algo muy importante en este estudio es que utiliza innovadoras herramientas para diagnosticar y evaluar la realidad y, sin sesgo ideológico, presenta alternativas de mejora, lo que incrementa la riqueza de su aporte. Consideramos que no cabe la menor duda que la salud es prioritaria, pero sin descuidar la economía. Lamentablemente nuestro Gobierno, a diferencia de los de Australia, Canadá, Chile y Sudáfrica, entre otros países mineros, decidió paralizar a la minería durante la cuarentena, lo que generó que seamos la nación, a nivel global, más afectada en valor de producción minera perdida. Sin embargo, debemos mirar al futuro, y está claro, por los fundamentos presentados en esta investigación, que la reactivación tiene que ser liderada por la inversión, sobre todo la privada. Es importante que el Estado impulse los proyectos de infraestructura como Chavimochic III, que indebidamente está paralizado por más de 4 años, cuando tenía un 80 % de avance. Del mismo modo, tenemos que impulsar Majes Siguas II y —por qué no— la represa de Paltiture, que favorecería al valle de Tambo; y así todos los proyectos que ayuden a levantar la economía nacional que ha caído en una depresión muy profunda. Realidad que todos debemos reconocer y, por cierto, esta obra ayuda a entender.
Gran recesión y crisis sanitaria: Las huellas de la COVID-19 •10• Por el lado del sector privado, es más necesario que nunca sacar adelante los proyectos mineros, pero se necesita un Estado que no se ponga de perfil, sino que trabaje para lograr la puesta en operación de Tía María, Quellaveco, Mina Justa, San Gabriel, Pampa de Pongo y Zafranal, en el sur. Michiquillay, Galeno, Conga, los Sulfuros de Yanacocha, la Zanja, Tantahuatay, la Granja y Cañariaco, en el norte. Adicionalmente, integrar a la industria nacional en este proceso como proveedora de insumos y equipos. De otra parte, está la idea de ver en esta crisis una oportunidad, como plantean el profesor Waldo Mendoza y su equipo, con el fin de esbozar soluciones, no solo de corto plazo, sino también con un horizonte de largo alcance, para que el país logre mejoras estructurales que se requieren con el objetivo de avanzar con fundamentos sólidos hacia el desarrollo. Es imprescindible poner en marcha la visión de la minería al 2030 de Rimay, así como recoger las propuestas de la Comisión para el Desarrollo Minero Sostenible, que han sido espacios de consenso de diferentes actores y posiciones, para finalmente plantear una política de Estado que, reconociendo el aporte e importancia de la industria minera, promueva su involucramiento activo en los planes de desarrollo territorial de las regiones y el país en general. En ese contexto, este trabajo de investigación, que pretende dar luces en lo intrincado y complejo del problema por el que atravesamos, reconoce la importancia que tiene la industria minera para el Perú. La minería es la gran oportunidad de desarrollo con la cuenta de nuestro país, porque como se demuestra en las páginas siguientes, en la actualidad confluyen, por un lado, la riqueza mineral del Perú que es una de las más grandes del mundo y, por otro, la creciente demanda global por esos recursos, que en la era actual cobran transcendencia en razón del cambio de matriz energética hacia energías más limpias y renovables. Es decir, utilizando la analogía que proponen los autores, tenemos vientos favorables para que nuestro velero llamado Perú llegue a buen puerto. Sin embargo, internamente, nos toca ponernos de acuerdo, sobre la base de lo que dicta la ciencia y la experiencia de otros países exitosos. Debemos gestionar e impulsar de la mejor manera la explotación de nuestros recursos con el fin que ayuden efectivamente a que más peruanos superen la línea de la pobreza.
Estrategias para reconstruir el país •11• Y esto no quiere decir que la minería, y sus encadenamientos sectoriales, deban ser las únicas actividades productivas de importancia en las regiones y el país. Necesitamos impulsar otros motores de actividad económica, como propone esta investigación, para realmente ser sostenibles en el tiempo; pero para eso se deben aprovechar las potencialidades actuales y la competitividad de todas nuestras actividades económicas, con el propósito de sentar bases sólidas y de generar caja para financiar el crecimiento de otros sectores; así como también para cubrir las labores sociales y de mejora en educación y salud que debe priorizar el Gobierno en todos sus niveles. Por estas consideraciones, los invito a continuar con la lectura de este valioso estudio. Estamos seguros que sumará en la ardua tarea que nos toca a todos los peruanos de guiar a nuestro país hacia el mismo norte. El objetivo común es salir lo más pronto posible de esta crisis —que lamentablemente ha cobrado la vida de tantos peruanos—, y reconstruir nuestro querido país con una visión clara, ética y responsable, para nuestros hijos y nuestras familias. Roque Benavides
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Estrategias para reconstruir el país •13• EN LAS ÚLTIMAS TRES DÉCADAS, el Perú ha sido uno de los países con el mayor crecimiento económico y la menor inflación en América Latina y el Caribe (ALC). A fines del 2019, la deuda pública representaba solo el 28 por ciento del producto bruto interno (PBI), de las más bajas de la región, y las reservas internacionales llegaban al 30 por ciento del PBI, la más alta de la región. El Perú fue también el país que en este período redujo más la pobreza. A la luz de estos indicadores, el Perú era una estrella sobresaliente en la región. Se hablaba del “milagro peruano”. Sin embargo, en este año de la pandemia de COVID-19, el Perú parece haber fracasado, simultáneamente, en tres frentes decisivos para el futuro del país. En primer lugar, se proyecta que seremos uno de los países con el más severo descenso del PBI en la región, tal como se observa en el gráfico 1, producto, básicamente de las políticas de confinamiento. En segundo lugar, a pesar de estas políticas de confinamiento, de las más estrictas y prolongadas del mundo, al 29 de agosto del 2020, somos el país con más fallecidos por millón de habitantes en el mundo, tal como lo evidencia el análisis del gráfico 2. Tercero, el Perú tendría también en este año un déficit fiscal que sería de los más elevados de la región, tal como se muestra en el gráfico 3. Introducción
Gran recesión y crisis sanitaria: Las huellas de la COVID-19 •14• 0 Gráfico 1 PBI: Perú en ALC, 2020 (VARIACIÓN porcentual real anual) -2 -4 -6 -8 -10 -12 Perú Brasil México Ecuador Argentina ALC Bolivia Colombia Chile Haití Guatemala Rep. Dominicana Nota: Debido a la falta de credibilidad de la información, el Banco Mundial (BM) no está publicando actualmente los datos de crecimiento económico de Venezuela. Fuente: BM. Elaboración propia. Fuente: worldometers.info/coronavirus/. Elaboración propia. Gráfico 2 Fallecidos por COVID-19 por millón de habitantes: Perú en el mundo (29 DE AGOSTO del 2020) 0 80 160 240 320 400 480 560 640 720 800 880 Perú Bélgica España Reino Unido Italia Chile Suecia Brasil Estados Unidos México Francia Panamá Bolivia Ecuador Colombia
Estrategias para reconstruir el país •15• Nota: Las cifras del déficit fiscal de ALC corresponden al World Economic Outlook (WEO) de abril del 2020. Las cifras de cada país corresponden al pronóstico (promedio ponderado) de Bloomberg. Fuente: Bloomberg, Fondo Monetario Internacional (FMI). Elaboración propia. Gráfico 3 Déficit fiscal 2020: Perú en ALC (PORCENTAJE del PBI) 4 6 8 10 12 14 16 18 20 Venezuela Brasil Perú Chile Bolivia Argentina Colombia Rep. Dominicana ALC Guatemala México Ecuador ¿Cuáles son las explicaciones para que la COVID-19 haya tenido un efecto tan devastador en el Perú, en comparación con el resto de países de la región? ¿Cuáles son las opciones para responder a la emergencia económica y sanitaria, y cómo favorecer la reactivación de la economía del país? Estas son algunas de las preguntas que se intentarán responder en este documento. Sin embargo, el documento aspira a tener respuestas que van más allá de la emergencia y la reactivación. ¿Cómo podemos elevar la tasa de crecimiento económico, y sostenerla en el tiempo, para alcanzar el progreso económico? ¿Cómo lograr que este crecimiento se traduzca en mejoras sostenidas de la calidad de vida de los hogares y del empleo? Estamos en el terreno del crecimiento y el desarrollo económico. En ese terreno, las preguntas son distintas. ¿Por qué el nivel de vida de los Estados Unidos es cuatro veces más elevado que el nuestro; el de Chile dos veces más alto; y el nuestro el doble de Bolivia y ocho veces el del Haití?
Gran recesión y crisis sanitaria: Las huellas de la COVID-19 •16• La riqueza o la miseria de las naciones es el resultado de un proceso histórico largo, influenciado por numerosos factores. Algunos de estos factores están bajo nuestro control, podemos administrarlos, hacer que se muevan en la dirección deseada. Otros son exógenos, no controlables, y no es posible modificar su curso. Los países que han llegado a ser ricos han manejado muy bien aquello que controlan, y han sabido hacer frente a los factores que están fuera de su control. El Perú es un país pequeño. Su PBI en el 2019 fue de USD 228 000 millones, apenas un 0.3 por ciento de la producción mundial. Además, nuestra economía es abierta, está muy conectada con el mundo: exportamos e importamos bienes y servicios, y permitimos que los grandes inversionistas del mundo muevan sus capitales hacia nuestro país o desde nuestro país. Como el Perú es pequeño y abierto, la importancia de los factores no controlables en su destino es muy grande. Se parece mucho a un velero en medio del mar. ¿De qué depende que el velero avance en la dirección y la velocidad deseada?1 En primer lugar, de la marca o el modelo de velero, que puede ser seguro o frágil, rápido o lento, duradero o precario. En segundo lugar, de la pericia del piloto, quien puede ser experimentado o novato, diestro o torpe. Por último, depende de fuerzas ajenas al control del piloto, como la velocidad y dirección del viento, o el nivel de las mareas. Los primeros dos factores son controlables. El tercero no. Si se llega a tiempo al destino, sano y salvo, puede ser porque el modelo del velero es bueno, o quizá porque el piloto es extraordinario, o porque el mar estuvo tranquilo y los vientos soplaban en la dirección del destino. En el caso del velero, es más o menos sencillo encontrar los factores responsables de su buena o mala performance. Para evaluar el desempeño económico de largo plazo de los países; cómo evolucionan la producción, el empleo, la inversión, la inflación, la pobreza y la distribución del ingreso; en síntesis, para evaluar de qué depende que seamos un país rico o pobre, podemos utilizar la figura del velero como analogía. 1 Esta idea es una variante de la que presentó Dancourt (2010).
Estrategias para reconstruir el país •17• En esos términos, el modelo del velero sería el modelo de desarrollo, pues este es como la máquina del velero, el conjunto de rasgos estructurales de una economía. El piloto vendría representado por los que manejan el rumbo de nuestra economía: quienes están a cargo de la política económica y quienes están a cargo de los ministerios vinculados al capital humano del país. La base de las políticas son las macroeconómicas: la fiscal, a cargo de los ministerios de economía y finanzas; y la monetaria, responsabilidad de los bancos centrales. Tener buenas políticas macroeconómicas es como poner el velero en manos de un piloto calificado. Pero para el destino de largo plazo de un país importan también las políticas asociadas a elevar el stock de capital humano de la economía, la salud y la educación. ¿Y la dirección y la velocidad de los vientos; y si la mar está movida o no? Como somos pequeños y, además abiertos, estas variables exógenas, no controlables, son esencialmente, las de la economía mundial. ¿Qué podemos hacer para impedir que suba la tasa de interés internacional? ¿Qué hacer para que el precio del cobre no descienda? Nada. Son variables fuera de nuestro control, como el ciclo de las mareas para el velero en alta mar. Sin embargo, como el piloto experto del velero que puede enfrentar bien a las turbulencias del mar, o anticipar su presencia, los pilotos de nuestra economía, los que manejan la política macroeconómica, deben ser también capaces de enfrentar las turbulencias de la economía mundial y, mejor aun, en la medida de lo posible, predecirlas. En consecuencia, como el velero que requiere de una buena máquina para llegar a tiempo a su destino, de un buen piloto y suerte con las condiciones climáticas; en la economía se necesita también de un buen modelo de desarrollo, buenas políticas macroeconómicas y suerte con las condiciones internacionales. Un buen modelo de desarrollo debe ser aquel que ha probado ser exitoso en la historia, que ha promovido el progreso de las naciones. Los conductores de la política macroeconómica deben ser eruditos en las mejores prácticas internacionales, tener amplia experiencia y saber cómo actuar en situaciones extremas, por ejemplo, cuando los capitales salen repentinamente de un país. La misma competencia deben tener los encargados de los ministerios encargados de elevar nuestro capital humano. El camino al progreso requiere también de un poco de buena suerte. Los precios de nuestros minerales pueden estar altos (buena suerte) o bajos (mala suerte). La tasa de interés internacional puede estar alta (mala suerte) o baja (buena suerte).
Gran recesión y crisis sanitaria: Las huellas de la COVID-19 •18• La diferencia con la analogía del velero es que, cuando se produce un resultado económico, bueno o malo, es muy difícil identificar a los responsables. Un buen desempeño económico puede deberse, por ejemplo, a excelentes condiciones internacionales, un modelo de desarrollo solo regular y políticas macroeconómicas mediocres. O quizá, incluso en malas condiciones internacionales, la calidad del modelo y de las políticas macroeconómicas permite alcanzar un buen resultado económico. En cualquier caso, un buen modelo de desarrollo, buenas políticas macroeconómicas y un poco de buena suerte son los ingredientes esenciales del buen desempeño económico que, si es prolongado y sostenible, conduce a la prosperidad y la riqueza de las naciones. Considerando este marco de análisis, ¿cómo se ha desempeñado el Perú en las últimas tres décadas? La economía peruana ha tenido un desempeño macroeconómico extraordinario en ese período. Nuestro nivel de vida del 2019, medido por el PBI por persona, fue el doble del nivel del 2000, y fue 2.5 más alto que el de 1990. En una perspectiva de largo plazo, el crecimiento del PBI por persona en la última década ha sido el más vigoroso desde 1900. Como resultado, la pobreza, que afectaba a 6 de cada 10 peruanos en el 2004, afectaba en el 2019 a solo 2 de cada 10. Además, en comparación con los vecinos de América Latina y el Caribe (ALC), en el último cuarto de siglo, el crecimiento del PBI peruano ha sido el tercero más alto en la región, superado solo por Panamá y República Dominicana, respectivamente. Estas son las razones por las que en los círculos internacionales se habló del “milagro peruano”. Sin embargo, ese milagro peruano debe ser juzgado desde una perspectiva más amplia. En primer lugar, estos resultados se han alcanzado en un contexto internacional extraordinariamente bueno, no replicable en el futuro inmediato. Nunca antes, a pesar de la crisis internacional del 2008-2009, nuestros términos de intercambio (la relación entre el precio de nuestras exportaciones y nuestras importaciones) crecieron tanto, y jamás la tasa de interés internacional estuvo tan baja e ingresaron tantos capitales a nuestro país. La buena suerte, entonces, explica en buena medida nuestros buenos resultados económicos.
Estrategias para reconstruir el país •19• En segundo lugar, mirando hacia atrás, juzgado en la historia, este avance es muy reciente, breve e insuficiente. El Perú ha perdido demasiado tiempo. Hace 40 años, en 1980, el nivel de vida en el Perú era idéntico al de Chile, 40 por ciento más alto que el de Corea del Sur, y 10 por ciento más alto que el de China. En el 2019, el nivel de vida de Chile es casi el doble del peruano; el de Corea del Sur el triple y el de China estuvo 30 por ciento por encima del nuestro2. Este desempeño ha significado que Corea del Sur y Chile, que en 1980 eran subdesarrollados como nosotros, ahora formen parte de círculos distintos al nuestro. Corea del Sur pertenece al grupo de economías desarrolladas del mundo y Chile ha dado un primer gran paso en esa dirección, al ser admitido, en el año 2009, en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, por sus siglas en inglés). China, al ritmo que está avanzando, en unos años se unirá sin duda a estos clubes selectos del mundo. ¿Qué hicieron estos países para avanzar tan rápida y sostenidamente? ¿Qué debemos hacer para progresar como ellos? ¿Qué hay que modificar? ¿El modelo de desarrollo? ¿Las políticas macroeconómicas? ¿Centrar la atención en cómo enfrentar los cambios provenientes de la economía internacional? En cualquier caso, como hemos adelantado líneas arriba, la riqueza de las naciones, en un país pequeño y abierto a la economía internacional como el Perú, puede alcanzarse con un buen modelo de desarrollo, buenas políticas macroeconómicas y buenas condiciones internacionales. En este documento, entonces, buscaremos respuestas a las siguientes preguntas fundamentales: Primero, ¿cuáles son las explicaciones de por qué el Perú, el país sobresaliente de las últimas décadas, puede ser en el 2020, a la vez, uno de los países con los niveles más altos de fallecidos por millón de habitantes en el mundo y una de las economías que registre la caída más grande del PBI y el déficit fiscal más alto? Segundo, ¿cuáles son las opciones para la emergencia económica y sanitaria, y cuáles las opciones de reactivación de la economía? 2 Las cifras son del FMI (2019).
Gran recesión y crisis sanitaria: Las huellas de la COVID-19 •20• Tercero, ¿cuáles son las alternativas para el crecimiento económico del país? Este documento, organizado en 12 secciones, busca responder a estas interrogantes. La primera sección tiene por objeto estudiar la experiencia de los 10 países que más han elevado su nivel de vida en las últimas cuatro décadas, lo que nos permitirá derivar lecciones sobre cómo conseguir el crecimiento y el desarrollo económico de nuestro país. En la segunda sección se describen las cuatro crisis económicas más grandes que ha soportado la economía peruana en los últimos dos siglos, con la expectativa de extraer enseñanzas que nos sirvan para entender las secuelas que puede dejar la crisis actual y cómo debemos enfrentarlas. La tercera sección describe los grandes avances que ha tenido el Perú en las últimas tres décadas y describe la situación económica del país en el momento previo a la COVID-19: solidez monetaria y fiscal y pobreza en descenso, pero también numerosas vulnerabilidades, entre las que destacan los altos niveles de autoempleo e informalidad y los bajos niveles de inclusión financiera. Algunas de estas carencias explican a su vez la enorme dificultad para combatir la COVID-19. La cuarta y la quinta sección están dedicadas a hacer un inventario de las potencialidades dormidas, aquellas que no están siendo aprovechadas plenamente, y que, de ser explotadas, pueden elevar significativamente nuestro stock de capital físico y darle un impulso formidable al crecimiento económico de nuestro país. En la cuarta sección se describe y analizan los grandes proyectos de inversión minera, y en la quinta sección se hace lo mismo con los grandes proyectos de infraestructura. En la sexta sección se presenta un marco analítico que permite tratar conjuntamente la epidemia y la economía, usando el conocido modelo epidemiológico SIR (susceptible, infectado, recuperado), y combinándolo con una función de producción donde el PBI depende del número de trabajadores disponibles en tiempos de pandemia, el cual se reduce conforme aparecen trabajadores infectados y trabajadores en cuarentena. La séptima sección está dedicada a la estrategia sanitaria desarrollada por el Gobierno y sus principales resultados. Se describen las fragilidades estructurales del sector salud, que obligaron al Gobierno a implementar una política estricta de confinamiento, y la evolución de la epidemia, con información local e información comparativa a nivel mundial.
Estrategias para reconstruir el país •21• La octava sección describe la estrategia económica del Gobierno durante la emergencia, implementada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), y centrada en financiar el confinamiento de la población y aliviar sus efectos sobre la economía; y se describe con amplitud el programa bandera del BCRP-MEF: Reactiva Perú. La novena sección describe la coyuntura económica actual y las perspectivas para el cierre del año, marcados por los efectos macroeconómicos de las políticas de distanciamiento físico y la crisis económica mundial, que conducirán a la caída del PBI más grande desde la guerra con Chile. En la décima sección respondemos a las preguntas de cómo quedarán las finanzas públicas en el presente año y el siguiente, y cuáles son las perspectivas para los próximos años. Dado el enorme golpe que recibirá el fisco este año, esencialmente por el derrumbe de la recaudación, se plantean respuestas de cómo debe ser el proceso de reconstrucción, en los siguientes años, para poder reducir gradualmente la deuda pública con respecto al PBI y así garantizar su sostenibilidad. En la décimo primera sección se presentan nuestras propuestas sobre qué hacer durante la emergencia, para reactivar la economía y qué hacer para que la economía peruana alcance un crecimiento económico alto y sostenido, la vía más importante para que el progreso económico llegue a todos los peruanos. Por último, en la décimo segunda sección, presentamos las conclusiones, y las implicancias de este trabajo, para la política pública.
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Estrategias para reconstruir el país •23• Sección1 ¿Cómo elevar el nivel de vida de un país? La experiencia de los 10 países más exitosos EN ESTA PRIMERA SECCIÓN DEL DOCUMENTO presentaremos el caso de las 10 economías del mundo cuyo nivel de vida, medido por el PBI per cápita, se ha elevado más que la del resto del mundo en las últimas 4 décadas. Esas experiencias nos brindarán elementos para hacer una propuesta de qué hacer con el Perú. Para ese objetivo, seguiremos utilizando la analogía del velero en alta mar. EL MODELO DEL VELERO Un buen modelo del velero equivale, en nuestra argumentación, a un buen modelo de desarrollo. El modelo de desarrollo es el conjunto de rasgos estructurales de un país referidos al grado de intervención del Estado en la economía, al nivel de apertura al comercio internacional, al grado de industrialización de la actividad productiva, al tipo de instituciones económicas, etcétera. ¿Qué modelo de desarrollo es el que conduce al progreso económico de los países? Pregunta difícil pues las experiencias son muy variadas. Hay casos exitosos, como el de Corea del Sur, donde, por ejemplo, la participación del Estado en la economía ha sido muy alta, y otros, como el de Hong Kong, donde dicha participación ha sido mínima. En el gráfico 4 se registran a los 10 países con el crecimiento del PBI per cápita más alto en el mundo, durante las últimas 4 décadas3. Son países que han crecido, en promedio anual, entre 3.5 por ciento (Hong Kong) y 8.4 por ciento (China), de tal manera que, entre 1980 y el 2019, el PBI per cápita del primero se elevó en 4 veces y el del segundo en 24 veces. Por los resultados de estos 10 países, podríamos presumir que los modelos de desarrollo que han permitido alcanzar esos resultados son dignos de ser emulados. 3 En toda la información que presentaremos en esta sección consideraremos solo a los países que tenían, en el 2019, más de 5 millones de habitantes.
Gran recesión y crisis sanitaria: Las huellas de la COVID-19 •24• Gráfico 4 PBI per cápita4: los diez líderes (VARIACIÓN porcentual anual, promedio 1980-2019) 9 7 5 3 1 China Birmania Corea del Sur India Sri Lanka Tailandia Singapur Indonesia Malasia Hong Kong Mundo 4 El PBI per cápita es el cociente, entre el PBI con paridad de poder de compra a precios constantes del 2011, y la población total. Nota: Solo los datos de Birmania y mundo son extraídos del Banco Mundial (BM) y corresponden al promedio del período 1980-2018. Fuente: BM, FMI. Elaboración propia. ¿Cómo han podido crecer estos países, a tasas tan altas, y por tanto tiempo? La primera característica de un buen modelo de desarrollo está asociada con la capacidad productiva de la economía, esto es, con cuánto es lo que podemos producir, potencialmente, si usásemos plenamente los factores de producción. Un determinante importante de la capacidad productiva es el capital físico: las máquinas, las fábricas, las minas, las carreteras, las viviendas y los edificios. El capital físico crece, esencialmente, con la inversión privada. Los países que fracasan son aquellos que no ofrecen un medio ambiente apropiado para el florecimiento de la inversión privada. El objetivo del empresario aquí, en China, Corea o Chile, grande o pequeño, es obtener ganancias. En consecuencia, necesita de un entorno económico estable, atractivo, predecible, para aventurarse en la difícil decisión de invertir. Como en muchos casos los empresarios pueden moverse entre países, los frutos de su inversión tienen que ser, además, atractivos en términos internacionales.
Estrategias para reconstruir el país •25• 0 2 4 6 8 10 China Birmania India Indonesia Tailandia Corea del Sur Malasia Singapur Sri Lanka Hong Kong Mundo Gráfico 5 Inversión: los diez líderes (VARIACIÓN porcentual anual, promedio 1981-2019) La evidencia en este caso es concluyente: los países donde las propensiones a invertir se han elevado, son los países que más han crecido5. En el gráfico 5 mostramos el crecimiento de la inversión en los 10 países líderes. En estos países, durante cuarenta años, la inversión ha crecido anualmente entre 4 por ciento (Hong Kong) y 10 por ciento (China). 5 Véase Acemoglu (2009). 6 En el modelo de Solow-Swan de economía cerrada, se cumple que la inversión agregada es igual al ahorro agregado, y este último se define como el producto entre la propensión marginal a ahorrar y el PBI. De ahí se deduce que el ratio inversión-PBI es igual a la propensión marginal a ahorrar, que en el modelo es una variable exógena. En este modelo, aumentos en el coeficiente de la inversión generan aumentos del capital per cápita de estado estacionario. Mayores niveles de capital per cápita de estado estacionario, dada la función de producción, desencadenan aumentos del producto per cápita de estado estacionario. Nota: La tasa de crecimiento real de la inversión es construida a partir del ratio inversión-PBI y de la tasa de crecimiento real del PBI. Fuente: FMI. Elaboración propia. Esta dinámica de la inversión ha conducido a que la mayoría de los países con el crecimiento económico más alto hayan conseguido alcanzar los coeficientes de inversión respecto al PBI más elevados, como se aprecia en el gráfico 6. Estos coeficientes altos sustentan una tasa de crecimiento potencial de la economía más elevada6. El caso de China es el ejemplo más contundente.
Gran recesión y crisis sanitaria: Las huellas de la COVID-19 •26• 40 35 30 25 20 15 China Corea del Sur Indonesia Singapur Malasia Tailandia Sri Lanka India Hong Kong Mundo Birmania Gráfico 6 Coeficiente de inversión: los diez líderes (INVERSIÓN como proporción del PBI, promedio 1980-2019) Fuente: FMI. Elaboración propia. La segunda característica es que no es posible que un país pequeño y pobre pueda crecer aislándose de la economía mundial. En este tipo de países, el tamaño del mercado es pequeño. Si el mercado es pequeño, el crecimiento de la producción está claramente restringido. Estos países han tenido que abrirse, para que el tamaño del mercado deje de ser un limitante, y también para apoyar a su capacidad productiva. La apertura a la economía (bajando las tasas arancelarias, eliminando las prohibiciones a las importaciones, incentivando las exportaciones, firmando tratados de libre comercio) permite que nuestros productos ingresen a un mercado inmenso, prácticamente infinito, como es el mercado mundial. La apertura permite también acceder a importaciones de insumos y bienes de capital que elevan nuestra capacidad productiva. Los bienes de capital, además, llegan con los avances tecnológicos que se producen en el mundo. La apertura al comercio internacional7 entonces eleva la demanda por nuestros pro7 Véase Chang, Kaltani y Loayza (2009). Estos autores advierten la necesidad de reformas complementarias para que la apertura sea claramente beneficiosa para el crecimiento económico.
Estrategias para reconstruir el país •27• ductos y, al mismo tiempo, eleva nuestra capacidad productiva. La experiencia internacional sugiere que los países abiertos crecen más que el resto. La experiencia mundial enseña también que los países que se abren poniendo énfasis en las exportaciones, antes que en la apertura a las importaciones, crecen aún más, como lo revela el ejemplo chino8. Con las mayores exportaciones aumenta el tamaño del mercado para la producción local, mientras que, con las mayores importaciones, cuando se tratan de bienes finales, dicho tamaño puede reducirse. En el gráfico 7 puede apreciarse el comportamiento de las exportaciones en los 10 países líderes. Salvo Sri Lanka e Indonesia9, el crecimiento de las exportaciones en estos países está bastante por encima del promedio mundial. 8 Véase Rodrik (2011a). 9 Si bien las tasas de crecimiento del volumen de las exportaciones de Sri Lanka e Indonesia están por debajo del promedio mundial, las estadísticas del Banco Mundial muestran que el crecimiento del valor de las exportaciones está por encima de la media mundial (4.9 por ciento): Sri Lanka e Indonesia han crecido a 5 y 5.3 por ciento, respectivamente. 14 12 10 8 6 4 China Corea del Sur Indonesia Singapur Malasia Tailandia Sri Lanka India Hong Kong Mundo Birmania Gráfico 7 Exportaciones: los diez líderes (VARIACIÓN porcentual real anual, promedio 1980-2019) Fuente: FMI. Elaboración propia.
Gran recesión y crisis sanitaria: Las huellas de la COVID-19 •28• 375 300 225 150 75 0 China Corea del Sur Indonesia Singapur Malasia Tailandia Sri Lanka India Hong Kong Mundo Birmania Gráfico 8 Coeficiente de apertura: los diez líderes (EXPORTACIONES más importaciones sobre PBI, promedio 1980-2019) Fuente: FMI. Elaboración propia. El grado de apertura de estas economías es bastante elevado, aunque heterogéneo, tal como puede apreciarse en el gráfico 8. Países como Singapur, Hong Kong y Malasia tienen coeficientes de apertura por encima del 100 por ciento. El enorme tamaño del PBI chino reduce el tamaño del comercio internacional cuando se lo presenta como fracción del PBI. 10 Véase el modelo de Mankiw, Romer y Weil (1992). 11 Véase Barro (2001). La tercera característica está igualmente vinculada a la capacidad productiva, la cual depende también del capital humano. El capital humano es el conjunto de cualificaciones que los trabajadores han adquirido a lo largo de su vida. La maquinaria moderna, compleja y sofisticada, necesita de una mano de obra también calificada y refinada. El capital humano, como el físico, también se acumula, a través, esencialmente, de la educación y la salud10. Los países que han alcanzado el progreso son aquellos que tienen una educación de primer nivel11, cuyo financiamiento ha sido, en general, estatal. Para acumular capital humano se requiere entonces que el Gobierno destine una fracción importante de su ingreso al gasto en educación. Los países de nuestro ejemplo ocupan lugares sobresalientes en las pruebas del Pro-
Estrategias para reconstruir el país •29• 12 De los 10 países que más crecen económicamente, India, Sri Lanka y Birmania no participan en dicha prueba. 13 Véase el influyente trabajo del premio nobel 1993, Douglas North, en North (1990). grama para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés) de la OCDE. La prueba PISA tiene como objetivo evaluar los sistemas educativos de los países participantes, probando las habilidades y conocimientos de estudiantes de 15 años en las áreas de matemáticas, ciencias y comprensión de lectura. En la clasificación mundial de la última prueba PISA, del año 2018, China (Beijing, Shanghái, Jiangsu y Zhejiang) ocupó el primer lugar; Singapur el segundo; Corea del Sur el séptimo y Chile se ubicó en el cuadragésimo octavo lugar en el mundo y lideró el ranking latinoamericano. En el gráfico 9 mostramos a los 10 líderes en crecimiento económico12, que también lo son en este indicador de la calidad educativa. 300 350 400 450 500 550 600 1 2 3 4 54 56 69 China Corea del Sur Indonesia Singapur Malasia Tailandia Hong Kong Mundo Gráfico 9 Capital humano: los diez líderes (PROMEDIO de los resultados de las pruebas PISA 2009, 2012, 2015 y 2018) Nota: El valor del mundo se construyó como un promedio de los 79 países participantes. Encima de las barras se resalta el orden de mérito de cada país en la clasificación mundial. Fuente: OCDE (2019). Elaboración propia. La cuarta característica de un buen modelo es que el camino a la prosperidad pasa por tener buenas instituciones políticas y económicas. Las instituciones son las reglas de juego formales (constitución, leyes, derechos de propiedad), e informales (costumbres, tradiciones), que regulan las interacciones económicas, políticas y sociales13. Son las reglas que gobiernan y moldean la vida política y económica de un país.
Gran recesión y crisis sanitaria: Las huellas de la COVID-19 •30• Acemoglu y Robinson (2012), los autores del libro de economía más importante de las últimas décadas, sostienen convincentemente, con múltiples ejemplos de la historia mundial, por qué fracasan o triunfan los países; que el desarrollo y la prosperidad están asociados con instituciones políticas y económicas inclusivas, mientras que las instituciones extractivas conducen al estancamiento y la miseria. Las instituciones políticas inclusivas tienen un sistema político pluralista y centralizado, donde el imperio de la ley y la presencia del Estado se extienden a lo largo de todo el territorio, mientras que las extractivas concentran el poder en manos de una élite que opera sin contrapesos sociales. Estas condiciones determinan las instituciones económicas, y estas dan forma a los incentivos económicos. Las instituciones económicas inclusivas garantizan el derecho de propiedad, ofrecen oportunidades económicas a amplios grupos de la población, propician el ahorro, la inversión, la innovación y el cambio técnico; mientras que las instituciones extractivas no. Cuando las instituciones políticas y económicas son extractivas, el estancamiento y la miseria están asegurados. ¿Cómo transformar instituciones extractivas en inclusivas? No es nada fácil. Los cambios ocurren cuando confluyen dos factores: instituciones iniciales favorables al cambio y una “coyuntura crítica”, un gran acontecimiento que perturba el equilibrio político o económico existente, y que puede alterar el curso de la historia y de las instituciones. ¿La COVID-19 generará una coyuntura crítica permeable a estos cambios? La quinta característica de un buen modelo de desarrollo es que el crecimiento sostenido requiere que los países alcancen cierto grado de industrialización. La evidencia internacional muestra que, a mayor grado de industrialización, corresponde un mayor ingreso per cápita14. Son varias las razones por las que la industrialización puede ser el motor del crecimiento económico15. En primer lugar, porque el sector industrial es uno de los de más alta productividad. El 14 Evidencia reportada por Szirmai (2012) para una muestra de 67 países en desarrollo y 21 desarrollados, durante el período 1950-2005. 15 Véase Rodrik (2013), quien es uno de los estudiosos más importantes acerca de las conexiones entre la industria y el crecimiento económico.
Estrategias para reconstruir el país •31• desplazamiento de la mano de obra, desde actividades tradicionales, con baja productividad, hacia la industria, eleva la productividad agregada de la economía. En segundo lugar, la globalización ha permitido que la productividad del trabajo en la industria manufacturera tenga una tendencia a acercarse, a converger, hacia la frontera tecnológica; incluso en economías donde las políticas, las instituciones y la geografía conspiran para retrasar el progreso. Eso quiere decir que la productividad laboral en la industria de los países menos desarrollados, que está muy por debajo de la de los países más avanzados, tiene un margen grande para crecer. En tercer lugar, la industrialización y las exportaciones de manufacturas han sido las palancas más confiables del crecimiento alto y sostenido. Los ejemplos más conocidos son los de Japón, Corea del Sur y China. Pero, con la excepción de un puñado de países con grandes dotaciones de recursos naturales, prácticamente todos los países que han sostenido altas tasas de crecimiento por décadas, lo hicieron bajo el liderazgo de la industria y la exportación manufacturera. Por último, a medida que sube el ingreso per cápita, la parte destinada a los bienes manufacturados tiende a aumentar, a costa del que se destina a los bienes agrícolas, con lo que, en el tiempo, la demanda por bienes industriales es creciente. El laboratorio de crecimiento de la Universidad de Harvard mide el conocimiento16 industrial de los países a través del índice de complejidad económica (ECI, por sus siglas en inglés). Este índice permite ordenar a los países según cuán diversificada y ubicua es su canasta de exportación. La diversidad hace referencia a cuántos tipos distintos de productos puede fabricar un país, mientras que la ubicuidad mide el número de países que pueden fabricar un producto. De ahí que los países que albergan una gran diversidad de conocimientos productivos pueden producir una gran diversidad de productos sofisticados. En la actualidad, Japón ocupa el primer lugar y es, por ende, la economía más compleja del mundo. En el gráfico 10 se observa el índice de complejidad económica promedio de la última década. De ello se destaca que la mitad de países líderes se encuentran entre los 30 primeros lugares de la clasificación mundial de complejidad económica. Es más, Corea del Sur y Singapur, se ubican entre los 5 primeros a nivel mundial, y superan a grandes 16 El know-how o capacidad productiva es la habilidad tácita para producir un producto.
Gran recesión y crisis sanitaria: Las huellas de la COVID-19 •32• países históricos como Estados Unidos (puesto 11), Gran Bretaña (puesto 13) y Francia (puesto 15), lo que evidencia un gran avance no solo en su diversidad de conocimientos productivos especializados, sino también en su capacidad para producir una gran diversidad de productos sofisticados. Llevar adelante la industrialización de un país, en pleno siglo XXI, sin embargo, según Baldwin (2011), es una tarea compleja y muy distinta de los procesos clásicos de industrialización. La diferencia más importante ha sido provocada por el increíble desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación (ICT, por sus siglas en inglés), que ha permitido una reducción impresionante de los costos de transmisión de los cambios técnicos y los conocimientos. -2 -1 -1 0 1 1 2 2 3 118 77 62 48 27 23 19 5 4 China Corea del Sur Indonesia Sri Lanka Birmania Singapur Malasia India Tailandia Mundo Gráfico 10 Grado de industrialización: los diez líderes (ÍNDICE de complejidad económica, promedio 2010-2018) Nota: El valor del mundo se construyó como un promedio de los 133 países de la muestra. Encima de las barras se resalta el orden de mérito de cada país en la clasificación mundial. Fuente: Universidad de Harvard. Elaboración propia. En los procesos clásicos de industrialización por sustitución de importaciones, como los de Estados Unidos, Japón o Alemania, llevarla adelante requería de políticas estatales intervencionistas y de mercados internos grandes, con salarios reales elevados y protegidos de la competencia externa. Como los países construían industrias completas, desde la etapa de los insumos hasta la de los productos terminados, la política industrial debía ser muy compleja.
Estrategias para reconstruir el país •33• Pero la reducción de dichos costos permitió que muchos países puedan industrializarse simplemente integrándose a las cadenas de suministro internacional. En este caso, ya no se requiere contar con un mercado interno grande, con salarios reales altos y protección contra la competencia externa, y tampoco se necesita tanta intervención estatal como la que requería la industrialización clásica. Simplificando el argumento, pareciera que todo lo que necesitan los países en desarrollo es incorporarse a las cadenas de suministro internacional, ser un buen anfitrión de la inversión extranjera y contar con mano de obra barata, pues todos los insumos y la tecnología requerida ya se producen en otros países. En ese sentido, en una entrevista concedida al diario Gestión, en octubre del 2013, durante su visita a la PUCP, Richard Baldwin sugirió al Perú realizar más “TLC profundos”, como el firmado con EE. UU. y el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés). Su argumento radicó en que este tipo de acuerdos, que van más allá de bajar aranceles, son necesarios para participar en la cadena global de valor, porque dan seguridad a los inversionistas. Asimismo, advirtió que, debido a que el siguiente paso de la cadena global de valor en minería es más intensivo en el uso de capital e ingenieros, y por tanto, hay menos creación de puestos de trabajo17; más que en pensar en industrializarnos18 a partir del sector minero, es más natural y conveniente para la economía peruana trabajar en servicios relacionados a la minería19, que luego podrían exportarse20. Efectivamente, todos los países que han logrado un crecimiento industrial pujante en 17 Según el INEI (2019), en el 2017, el empleo minero representó el 4.3 por ciento del total de empleo generado por empresas que cuentan con más de 10 trabajadores. 18 Baldwin admitió también que no le queda claro que el Perú necesitara industrializarse para ser parte de la cadena global de valor, debido a que hay países que no lo necesitaron (Noruega, Islandia, Nueva Zelanda, entre otros), y a pesar de que es algo natural que los países tiendan a industrializarse, la historia demuestra que muy pocos países pueden lograr dicho objetivo. 19 El Consejo Nacional de la Competitividad (2013) identifica cuatro clústeres mineros en el Perú: clúster norte (Áncash, Cajamarca y La Libertad), con 39 empresas; clúster centro (Junín, Lima y Pasco), con 146 empresas; clúster sur (Arequipa, Moquegua, Tacna y Madre de Dios) con 124 empresas; y clúster auxiliar (Lima y Arequipa), con 108 empresas. 20 El Programa Nacional de Minería Alta Ley, implementado en Chile, pretende contar con al menos 250 proveedores mineros chilenos de clase mundial y exportar 10 mil millones de dólares en productos y servicios vinculados a la minería al 2035.
Gran recesión y crisis sanitaria: Las huellas de la COVID-19 •34• las últimas décadas lo han hecho plegándose a las cadenas lideradas por Estados Unidos (México); Japón (China, Filipinas, Malasia y Tailandia) y Alemania (Turquía y Polonia). Sin embargo, hay dos problemas. Primero, la cercanía geográfica a alguno de estos tres países parece indispensable para el desarrollo industrial como un participante en alguna etapa de la producción mundial. La geografía sí importa, a pesar de los poderosos argumentos en contra21. Segundo, esta industria moderna tiene menores efectos multiplicadores sobre la economía local pues el contenido importado de las exportaciones es muy alto. En China, por ejemplo22, los insumos importados representan la mitad del valor de las exportaciones, una proporción que se eleva a cerca del 80 por ciento para los productos electrónicos más sofisticados. Hay que encontrar, entonces, vías inteligentes para industrializar un país. La sexta y última característica de un buen modelo es tener una distribución del ingreso socialmente aceptada. La visión convencional acerca de la relación entre la distribución del ingreso, y el crecimiento económico, ha sufrido una transformación dramática con el surgimiento de las teorías que vinculan el crecimiento con el capital humano23. El enfoque estándar sostiene que una distribución desigual del ingreso, al canalizar los ingresos hacia los más ricos, quienes son los que más ahorran, promueve la inversión y el crecimiento económico. Pero si es el capital humano el principal motor del crecimiento, las virtudes adjudicadas a la desigualdad se reducen. En la mirada contemporánea, una desigual distribución del ingreso excluye de la educación a amplios sectores de la población, impidiendo la acumulación agregada de capital humano y frenando así el crecimiento económico. Una investigación del Fondo Monetario Internacional (FMI) respalda empíricamente esta hipótesis24. Utilizando la base de datos más amplia existente a la fecha, con 153 países, para el período 1960-2010, se ha encontrado evidencia robusta que cuanto más 21 Acemoglu y Robinson (2012) niegan la importancia de la geografía en el desarrollo económico. 22 Koopman, Wang y Wei (2008). 23 Puede leerse Mankiw, Romer y Weil (1992). 24 Ostry, Berg y Tsangarides (2014).
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